透视“十五五  ”规划：焦点与路径【国盛宏观熊园团队】

　　国盛证券首席经济学家  ，熊园 博士

　　国盛证券宏观分析师
，朱慧

　　事件：2026年3月13日
，新华社受权发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五
”规划纲要） 。

　　核心观点：7万余字

、16项重大战略任务、20项考核指标  、109项重大项目 ，“十五五 ”时期经济社会发展路线图和行动纲领已定
，突出新阶段

、新形势、新任务
，亮点和增量信息不少 ，可重点关注：指标方面 ，主要优化了民生和绿色低碳领域

，“十五五 
”期间GDP目标要求“保持在合理区间  、各年度视情提出
”，新增“引导各方追求实实在在的增长 ”；总思路上  ，更突出民生导向
、首要是稳就业促增收

，更突出人口发展
、首要是稳定出生人口；重大任务方面，强产业 、强科技位居前二  ，更突出数字中国建设
、位居第三
、并新增数智化（算力算法“人工智能+ 
”）

，“促消费 、扩投资 、统一大市场”是扩内需的三大抓手；重大项目方面，突出“战略性

、牵引性、连续性
 ”  ，兼顾“软投资
”与“硬建设 ”
，且近半数聚焦加码现代化产业体系建设；改革方面
，主线在于提高效率  、激发活力 ，国企

、财税、民营  、要素市场化等均有新动作；执行方面
，强化规划实施保障
，国家发展规划法已出台 。往后看 ，“十五五
 ”规划即将进入落地实施期 ，总体依据从总纲到专项

、从中央到地方、从五年到每年路径

，有3大关注点：1）国家级专项规划的编制与发布；2）各部委各地“认领
”继续完善本部门本地区规划编制；3）年度计划分解及中期评估（按惯例在2028年）

。

　　1  、总体看，“十五五 ”规划纲要突出新阶段
、新形势
、新任务  ，对比规划建议稿

，新增数智化及人口发展战略；对比“十四五
 ”规划纲要，强产业移至首位 、开放次序前移
、也新增数智化及人口发展战略。

　　2
、具体看  ，作为“十五五”时期经济社会发展路线图和行动纲领

，纲要对强产业 、扩内需 、促改革

、扩开放、稳民生  、区域协调

、农业农村、绿色低碳  、规划实施保障等均有部署，关注亮点和增量信息  。

　　看点1：“十五五 
”20项主要指标考核紧扣高质量发展  ，“统筹需要和可能

、数量和质量
”
，并优化了民生和绿色低碳领域指标

。

　　看点2：“十五五 ”109项重大项目兼顾“软投资 
”与“硬建设
”
，既有新产业新赛道部署 ，也有雅下水电站、卫星互联网等标志性项目。

　　看点3：强产业
，51项重大项目加码现代化产业体系建设  、占比近半；新增提升数智化发展
，主线在于深化拓展“人工智能+ ”  。

　　看点4：扩内需 ，促消费
、扩投资
、统一大市场三大抓手 ，先稳就业 、促增收再消费

，扩投资新增“促进投资消费良性循环 
”

。

　　看点5：稳民生，指标设定
、重大任务
、重大项目均突出民生导向  ，具体看民生保障首要是就业增收 、人口发展首要是稳定出生人口。

　　看点6：促改革

，以提高效率 、激发活力为主线，国企

、财税、民营  、要素市场化等均有新动作  ，关注新增“十五五”金融强国建设部署  。

　　看点7：“十五五
 ”规划即将进入实施期

，规划保障层面关注：短期有望尽快明确各项专项规划和区域实施方案；国家发展规划法已出台
。

　　报告全文：

　　1

、总体看，“十五五
”规划纲要突出新阶段、新形势  、新任务  ，对比规划建议稿
，新增数智化及人口发展战略；对比“十四五 ”规划纲要
，强产业移至首位

、开放次序前移、也新增数智化及人口发展战略
。

　　对比“十四五
 ”规划纲要 ，两次规划纲要全文较为接近  、均超7万字
，且纲要框架一致
，均可分为三大板块：总论
、重大战略任务及规划实施保障 ，其中 ，“十四五
”纲要共设共19篇
、65章 、192节

，“十五五 ”纲要共设18篇
、62章
、171节 。从五年规划的科学性和牵引性来看，“十五五
 ”规划纲要主要变动在于阶段性重大战略任务略有调整  ，包括产业代替科创移至首位 、数字中国建设进入数智化发展新阶段（算力算法等新产业） 、新增人口发展战略

、开放次序前移等

，也体现了新阶段、新任务  、新要求
。此外，本次“十五五”规划纲要发布略早  ，26.3.12人代会闭幕当日表决通过

、26.3.13晚间发布

，“十四五 
”规划纲要则是，21.3.11人代会闭幕当日表决通过、21.3.13早间发布
。

　　对比“十五五
”规划建议稿  ，纲要总体依据二十届四中全会公布的“十五五 ”规划建议稿做了细化部署
，包括形势判断  、主要目标

、主要原则、重点任务
，并提出了明确的量化目标及拟实施的重大项目储备 。主要变动在于 ，对比“十五五 
”规划建议稿
，纲要全文将数智化发展及人口发展2大战略任务单独成篇
，与强产业  、扩内需
、促改革等并列 ，以“顺应数字技术和人工智能发展大势；立足人口发展的阶段性特征
” 。

　　2
、具体看 ，作为“十五五 ”时期经济社会发展路线图和行动纲领

，纲要对强产业 、扩内需
、促改革
、扩开放 、稳民生 、区域协调

、农业农村、绿色低碳  、规划实施保障等均有部署，关注亮点和增量信息

。

　　看点1：“十五五 
”20项主要指标考核紧扣高质量发展  ，“统筹需要和可能

、数量和质量”

，并优化了民生和绿色低碳领域指标。

　　总体看，同“十四五
 ”规划指标设定  ，“十五五
”延续围绕经济发展（3项）、创新驱动（3项）  、民生（7项）

、绿色低碳（5项）、安全保障（2项）5方面设置了20项指标

，也充分体现了我国五年规划的延续性  。

　　对比看，“十五五 ”延续不设定五年GDP年均增速预期性指标  ，要求“保持在合理区间  、各年度视情提出
 ”
，以“引导各方追求实实在在的增长
，为转方式
、调结构
、促改革留出空间 ，为居民就业增收提供支撑
”

。“十五五 ”指标变动主要在于民生和绿色低碳领域
，包括增设养老机构护理型床位占比及3岁以下婴幼儿入托率提高指标等
，引导各地持续改善养老服务和托育服务质量；增设非化石能源占能源消费总量比重 、城市PM2.5浓度
、优良水体比例等指标 ，更注重结构优化。

　　分类看 ，包括8项约束性指标和12项预期性指标

，且纲要结合其他任务做了定性要求，即：“对约束性指标和公共服务
、生态环保 、安全保障等任务  ，强化责任分解落实；对预期性指标和产业发展 、结构调整等任务

，通过创造良好政策环境

、体制环境和法治环境推进落实
 ”  。

　　看点2：“十五五”109项重大项目兼顾“软投资 
”与“硬建设
”，既有新产业新赛道部署  ，也有雅下水电站、卫星互联网等标志性项目

。

　　突出“战略性  、牵引性和连续性 ”

，109项重大项目包括新质生产力（28项）

、现代化基建（23项）、城乡融合发展（9项）  、保障和改善民生（25项）

、绿色低碳转型（18项）、安全保障（6项），我们也结合纲要中专栏做了相应梳理罗列（详细清单见下表4）。其中  ，相比于“十四五 
”102项重大项目
，科技及基建类重大项目明显增加
，更为突出支持新产业新赛道培育  、新型能源体系
、对外开放平台建设等；也包括雅下水电工程
、三峡水运新通道 、卫星互联网等一系列基础性标志性项目 ，兼顾当前和长远
，既涉及“硬投资
”也包含“软建设 ”  。此外
，多项重大项目已明确建设规模 ，如“十五五 
”地下管网建设改造 ，要“建设改造城镇燃气管网约20万公里
、排水管网约17.5万公里
、供水管网约17.5万公里 、污水管网约10万公里 、供热管网约12万公里”等
。

　　看点3：强产业

，51项重大项目加码现代化产业体系建设

、占比近半；新增提升数智化发展，主线在于深化拓展“人工智能+
 ”
。

　　布局上  ，“十五五
”规划《纲要》首要任务“建设现代化产业体系 ”及第3大任务“提升数智化发展水平
 ”应均属强产业部署

，两大关注：

　　近半重大项目加码现代化产业体系建设，“建设现代化产业体系
”篇共包括“优化提升传统产业、培育壮大新兴产业和未来产业  、促进服务业优质高效发展

、构建现代化基础设施 ”  ，其中

，围绕“引领新质生产力发展、构建现代化基础设施体系
 ”分别列有28  、23项重大项目清单，合计51项

、在109项重大项目中占比近半 。

　　新增“提升数智化发展水平”、主线在于深化“人工智能+ 
”  ，要求把握数字化  、网络化
、智能化发展大势
，深化拓展“人工智能+
”
，包括“强化算力算法数据高效供给
、全方位推进数智技术赋能 、营造健康有序的发展生态 ” ，且设有专栏部署“人工智能+ 
”行动（“人工智能
”+科学技术
、产业发展
、消费提质 、民生福祉 、治理能力

、全球合作6项）
。

　　看点4：扩内需
，促消费、扩投资  、统一大市场三大抓手
，先稳就业

、促增收再消费 ，扩投资新增“促进投资消费良性循环 ”
。

　　扩内需部分总体部署延续“十五五 
”规划建议稿 ，包括：1）促消费焦点仍在于先稳就业、增收再消费

，并依次部署了提振服务消费  、商品消费

、改善消费环境；2）扩投资仍从政府投资、民间投资齐发力，重点关注新提“促进投资消费良性循环”  ，核心在于“以有效投资带动消费能力和意愿提升

，以消费升级牵引投资方向优化
 ”，并划定重点支持领域  ，包括：支持就业增收带动能力强的行业扩大投资

，鼓励消费基础设施和消费服务功能提升类设施建设，加大对健康养老  、体育健身
、休闲娱乐等领域消费场景建设和设施提档升级的投资力度；3）统一大市场首要是完善基础制度规则  ，维护市场公平竞争
、市场设施高标准联通 。

　　看点5：稳民生
，指标设定 、重大任务
、重大项目均突出民生导向
，具体看民生保障首要是就业增收
、人口发展首要是稳定出生人口 。

　　“十五五
”规划纲要在主要指标 、重大任务 、重大项目中均突出了发展的民生导向 ，体现在：1）20项指标下民生指标占比超1/3；2）明确实施稳岗扩容提质行动

、城乡居民增收计划、高质量参保行动  、社会关爱服务提升工程等系列务实举措；3）25项重大项目
，包括提升优质高等教育资源扩容

、医疗卫生强基、医养结合能力提升等；4）重大战略任务包括民生保障和人口发展战略两大篇
，民生保障下 ，依次为就业  、收入

、社保、房地产  、基本公共服务均等化
、权益保障 ，指向就业增收工作仍是当前民生的首位任务

，此外，房地产仍是围绕“住有所居 ”  ，完善住房保障
、推动房地产市场平稳健康发展；新设人口发展战略下

，涵盖生育 、教育
、健康
、应对人口老龄化，首要是建设生育友好型社会  ，持续优化生育支持和激励政策

，稳定出生人口规模

。

　　看点6：促改革，以提高效率 、激发活力为主线  ，国企 、财税

、民营、要素市场化等均有新动作
，关注新增“十五五
 ”金融强国建设部署。

　　“十五五
”时期
，以“促进资源配置效率最优化和效益最大化 ，激发全社会内生动力和创新活力 ”为方向
，持续推进国企  、民营

、要素市场化、财税等改革
，并新增建设金融强国 ，其中 ，有4大重点关注：1）国企改革主线仍是产业布局调整

，后续将“制定实施国有经济布局优化和结构调整指引目录
 ”，此外  ，新提“支持国有企业和民营企业以市场化方式规范开展股权合作  、战略协作

、资源整合”；2）深化要素市场化配置改革

，涵盖土地、劳动力  、数据
、技术等，特别提到“健全投资和融资相协调的资本市场功能 
”  ，也会加力盘活存量资源（低效用地
、闲置房产 、存量基础设施）；3）多项财税改革聚焦增收
、尤其是地方增收

，包括：合理提高国有资本收益收取比例；健全经营所得
、资本所得 、财产所得税收政策；推进消费税征收环节后移并稳步下划地方；4）“十五五
”新增金融强国建设，主线仍是完善中央银行制度 、金融五篇大文章

、资本市场改革、金融基建建设等  ，新增汇率
，要求“增强人民币汇率弹性
，保持在合理均衡水平上基本稳定 ”  。

　　看点7：“十五五 
”规划即将进入实施期 ，规划保障层面关注：短期有望尽快明确各项专项规划和区域实施方案；国家发展规划法已出台

。

　　“十五五
”规划纲要延续对规划实施保障做了部署
，实操层面突出四大强化：强化规划体系建设  、强化年度计划与政策协同

、强化监测评估以及强化法治保障
，其中 ，有2大特别关注：一是清单化编制实施国家级专项规划和区域实施方案 ，对规划《纲要》在科技创新、数字中国  、农业农村现代化

、基本公共服务均等化、美丽中国等领域的重点任务进行延伸细化

，对区域战略任务进行专门部署；二是3.12审议通过的国家发展规划法，通过法律形式明确规划实施责任和具体安排  ，包括“中央财政资金优先投向国家发展规划确定的重大战略任务  、重大政策举措
、重大工程项目 ”等配套举措

，确保五年规划顺利推进。

　　风险提示：外部环境
、政策力度 、地缘博弈等超预期变化  。