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　　透视“十五五
”规划：焦点与路径【国盛宏观熊园团队】

　　国盛证券首席经济学家

，熊园 博士

　　国盛证券宏观分析师，朱慧

　　事件：2026年3月13日  ，新华社受权发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五
”规划纲要）  。

　　核心观点：7万余字  、16项重大战略任务

、20项考核指标、109项重大项目
，“十五五 ”时期经济社会发展路线图和行动纲领已定
，突出新阶段  、新形势
、新任务 ，亮点和增量信息不少 ，可重点关注：指标方面

，主要优化了民生和绿色低碳领域，“十五五
 ”期间GDP目标要求“保持在合理区间
、各年度视情提出
”  ，新增“引导各方追求实实在在的增长 ”；总思路上

，更突出民生导向 、首要是稳就业促增收，更突出人口发展 、首要是稳定出生人口；重大任务方面  ，强产业

、强科技位居前二

，更突出数字中国建设、位居第三  、并新增数智化（算力算法“人工智能+
 ”），“促消费

、扩投资、统一大市场
”是扩内需的三大抓手；重大项目方面  ，突出“战略性  、牵引性

、连续性 ”

，兼顾“软投资
 ”与“硬建设
”，且近半数聚焦加码现代化产业体系建设；改革方面  ，主线在于提高效率、激发活力
，国企  、财税

、民营、要素市场化等均有新动作；执行方面
，强化规划实施保障 ，国家发展规划法已出台

。往后看 ，“十五五 ”规划即将进入落地实施期

，总体依据从总纲到专项  、从中央到地方
、从五年到每年路径，有3大关注点：1）国家级专项规划的编制与发布；2）各部委各地“认领
 ”继续完善本部门本地区规划编制；3）年度计划分解及中期评估（按惯例在2028年）。

　　1
、总体看  ，“十五五
”规划纲要突出新阶段 、新形势 、新任务

，对比规划建议稿，新增数智化及人口发展战略；对比“十四五 ”规划纲要  ，强产业移至首位

、开放次序前移、也新增数智化及人口发展战略  。

　　2  、具体看

，作为“十五五 ”时期经济社会发展路线图和行动纲领，纲要对强产业

、扩内需、促改革  、扩开放

、稳民生、区域协调  、农业农村

、绿色低碳、规划实施保障等均有部署  ，关注亮点和增量信息
。

　　看点1：“十五五
”20项主要指标考核紧扣高质量发展

，“统筹需要和可能  、数量和质量
”，并优化了民生和绿色低碳领域指标
。

　　看点2：“十五五 ”109项重大项目兼顾“软投资
 ”与“硬建设
”  ，既有新产业新赛道部署
，也有雅下水电站
、卫星互联网等标志性项目 。

　　看点3：强产业
，51项重大项目加码现代化产业体系建设
、占比近半；新增提升数智化发展 ，主线在于深化拓展“人工智能+ ” 。

　　看点4：扩内需 ，促消费 、扩投资 、统一大市场三大抓手

，先稳就业

、促增收再消费，扩投资新增“促进投资消费良性循环
 ”

。

　　看点5：稳民生  ，指标设定、重大任务  、重大项目均突出民生导向

，具体看民生保障首要是就业增收

、人口发展首要是稳定出生人口。

　　看点6：促改革，以提高效率、激发活力为主线  ，国企  、财税

、民营、要素市场化等均有新动作

，关注新增“十五五
”金融强国建设部署  。

　　看点7：“十五五 ”规划即将进入实施期，规划保障层面关注：短期有望尽快明确各项专项规划和区域实施方案；国家发展规划法已出台

。

　　报告全文：

　　1  、总体看  ，“十五五
 ”规划纲要突出新阶段

、新形势、新任务

，对比规划建议稿，新增数智化及人口发展战略；对比“十四五
”规划纲要  ，强产业移至首位  、开放次序前移
、也新增数智化及人口发展战略。

　　对比“十四五 ”规划纲要
，两次规划纲要全文较为接近
、均超7万字
，且纲要框架一致 ，均可分为三大板块：总论 、重大战略任务及规划实施保障 ，其中

，“十四五
 ”纲要共设共19篇 、65章

、192节，“十五五
”纲要共设18篇、62章  、171节  。从五年规划的科学性和牵引性来看  ，“十五五 ”规划纲要主要变动在于阶段性重大战略任务略有调整

，包括产业代替科创移至首位

、数字中国建设进入数智化发展新阶段（算力算法等新产业）、新增人口发展战略  、开放次序前移等，也体现了新阶段

、新任务、新要求

。此外  ，本次“十五五 ”规划纲要发布略早

，26.3.12人代会闭幕当日表决通过  、26.3.13晚间发布，“十四五
”规划纲要则是  ，21.3.11人代会闭幕当日表决通过

、21.3.13早间发布。

　　对比“十五五
”规划建议稿

，纲要总体依据二十届四中全会公布的“十五五 ”规划建议稿做了细化部署，包括形势判断、主要目标  、主要原则
、重点任务  ，并提出了明确的量化目标及拟实施的重大项目储备  。主要变动在于
，对比“十五五
 ”规划建议稿
，纲要全文将数智化发展及人口发展2大战略任务单独成篇 ，与强产业
、扩内需 、促改革等并列 ，以“顺应数字技术和人工智能发展大势；立足人口发展的阶段性特征
”

。

　　2 、具体看

，作为“十五五 ”时期经济社会发展路线图和行动纲领，纲要对强产业

、扩内需、促改革  、扩开放

、稳民生、区域协调  、农业农村

、绿色低碳、规划实施保障等均有部署  ，关注亮点和增量信息。

　　看点1：“十五五
 ”20项主要指标考核紧扣高质量发展

，“统筹需要和可能  、数量和质量
”，并优化了民生和绿色低碳领域指标  。

　　总体看  ，同“十四五 ”规划指标设定

，“十五五
 ”延续围绕经济发展（3项）

、创新驱动（3项）、民生（7项）  、绿色低碳（5项）
、安全保障（2项）5方面设置了20项指标，也充分体现了我国五年规划的延续性
。

　　对比看  ，“十五五
”延续不设定五年GDP年均增速预期性指标

，要求“保持在合理区间
、各年度视情提出 ”，以“引导各方追求实实在在的增长  ，为转方式 、调结构 、促改革留出空间
，为居民就业增收提供支撑
 ”
。“十五五
”指标变动主要在于民生和绿色低碳领域
，包括增设养老机构护理型床位占比及3岁以下婴幼儿入托率提高指标等 ，引导各地持续改善养老服务和托育服务质量；增设非化石能源占能源消费总量比重

、城市PM2.5浓度、优良水体比例等指标 ，更注重结构优化 。

　　分类看

，包括8项约束性指标和12项预期性指标，且纲要结合其他任务做了定性要求  ，即：“对约束性指标和公共服务  、生态环保

、安全保障等任务

，强化责任分解落实；对预期性指标和产业发展、结构调整等任务，通过创造良好政策环境  、体制环境和法治环境推进落实 ” 。

　　看点2：“十五五 ”109项重大项目兼顾“软投资
”与“硬建设
”  ，既有新产业新赛道部署

，也有雅下水电站

、卫星互联网等标志性项目

。

　　突出“战略性、牵引性和连续性 ”，109项重大项目包括新质生产力（28项）  、现代化基建（23项）

、城乡融合发展（9项）、保障和改善民生（25项）  、绿色低碳转型（18项）
、安全保障（6项）  ，我们也结合纲要中专栏做了相应梳理罗列（详细清单见下表4）。其中

，相比于“十四五
 ”102项重大项目，科技及基建类重大项目明显增加  ，更为突出支持新产业新赛道培育
、新型能源体系 、对外开放平台建设等；也包括雅下水电工程 、三峡水运新通道

、卫星互联网等一系列基础性标志性项目
，兼顾当前和长远
，既涉及“硬投资
”也包含“软建设 ”  。此外 ，多项重大项目已明确建设规模 ，如“十五五
 ”地下管网建设改造

，要“建设改造城镇燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里  、供水管网约17.5万公里

、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里
”等

。

　　看点3：强产业，51项重大项目加码现代化产业体系建设  、占比近半；新增提升数智化发展  ，主线在于深化拓展“人工智能+ ”。

　　布局上

，“十五五
 ”规划《纲要》首要任务“建设现代化产业体系
”及第3大任务“提升数智化发展水平 ”应均属强产业部署，两大关注：

　　近半重大项目加码现代化产业体系建设  ，“建设现代化产业体系
 ”篇共包括“优化提升传统产业

、培育壮大新兴产业和未来产业、促进服务业优质高效发展  、构建现代化基础设施
”

，其中，围绕“引领新质生产力发展

、构建现代化基础设施体系 ”分别列有28、23项重大项目清单  ，合计51项  、在109项重大项目中占比近半  。

　　新增“提升数智化发展水平 ”
、主线在于深化“人工智能+
”

，要求把握数字化
、网络化 、智能化发展大势，深化拓展“人工智能+
”  ，包括“强化算力算法数据高效供给 、全方位推进数智技术赋能

、营造健康有序的发展生态 ”
，且设有专栏部署“人工智能+
 ”行动（“人工智能
”+科学技术、产业发展  、消费提质

、民生福祉、治理能力  、全球合作6项）

。

　　看点4：扩内需
，促消费

、扩投资、统一大市场三大抓手 ，先稳就业  、促增收再消费 ，扩投资新增“促进投资消费良性循环 ”。

　　扩内需部分总体部署延续“十五五
 ”规划建议稿

，包括：1）促消费焦点仍在于先稳就业

、增收再消费，并依次部署了提振服务消费、商品消费  、改善消费环境；2）扩投资仍从政府投资
、民间投资齐发力  ，重点关注新提“促进投资消费良性循环
”

，核心在于“以有效投资带动消费能力和意愿提升，以消费升级牵引投资方向优化 ”  ，并划定重点支持领域

，包括：支持就业增收带动能力强的行业扩大投资，鼓励消费基础设施和消费服务功能提升类设施建设  ，加大对健康养老
、体育健身 、休闲娱乐等领域消费场景建设和设施提档升级的投资力度；3）统一大市场首要是完善基础制度规则

，维护市场公平竞争 、市场设施高标准联通  。

　　看点5：稳民生，指标设定

、重大任务、重大项目均突出民生导向  ，具体看民生保障首要是就业增收  、人口发展首要是稳定出生人口

。

　　“十五五
 ”规划纲要在主要指标

、重大任务、重大项目中均突出了发展的民生导向
，体现在：1）20项指标下民生指标占比超1/3；2）明确实施稳岗扩容提质行动  、城乡居民增收计划

、高质量参保行动、社会关爱服务提升工程等系列务实举措；3）25项重大项目
，包括提升优质高等教育资源扩容  、医疗卫生强基

、医养结合能力提升等；4）重大战略任务包括民生保障和人口发展战略两大篇 ，民生保障下 ，依次为就业、收入  、社保
、房地产
、基本公共服务均等化 、权益保障

，指向就业增收工作仍是当前民生的首位任务，此外  ，房地产仍是围绕“住有所居
”

，完善住房保障 、推动房地产市场平稳健康发展；新设人口发展战略下，涵盖生育

、教育、健康  、应对人口老龄化  ，首要是建设生育友好型社会

，持续优化生育支持和激励政策，稳定出生人口规模。

　　看点6：促改革  ，以提高效率

、激发活力为主线

，国企、财税  、民营

、要素市场化等均有新动作，关注新增“十五五 ”金融强国建设部署  。

　　“十五五
 ”时期  ，以“促进资源配置效率最优化和效益最大化
，激发全社会内生动力和创新活力
”为方向
，持续推进国企、民营  、要素市场化

、财税等改革 ，并新增建设金融强国 ，其中

，有4大重点关注：1）国企改革主线仍是产业布局调整，后续将“制定实施国有经济布局优化和结构调整指引目录 ”  ，此外

，新提“支持国有企业和民营企业以市场化方式规范开展股权合作、战略协作  、资源整合 ”；2）深化要素市场化配置改革，涵盖土地
、劳动力
、数据 、技术等  ，特别提到“健全投资和融资相协调的资本市场功能
”

，也会加力盘活存量资源（低效用地 、闲置房产

、存量基础设施）；3）多项财税改革聚焦增收、尤其是地方增收，包括：合理提高国有资本收益收取比例；健全经营所得  、资本所得

、财产所得税收政策；推进消费税征收环节后移并稳步下划地方；4）“十五五
”新增金融强国建设  ，主线仍是完善中央银行制度、金融五篇大文章  、资本市场改革

、金融基建建设等

，新增汇率，要求“增强人民币汇率弹性  ，保持在合理均衡水平上基本稳定 ”
。

　　看点7：“十五五
 ”规划即将进入实施期
，规划保障层面关注：短期有望尽快明确各项专项规划和区域实施方案；国家发展规划法已出台
。

　　“十五五
”规划纲要延续对规划实施保障做了部署
，实操层面突出四大强化：强化规划体系建设、强化年度计划与政策协同  、强化监测评估以及强化法治保障 ，其中 ，有2大特别关注：一是清单化编制实施国家级专项规划和区域实施方案

，对规划《纲要》在科技创新

、数字中国、农业农村现代化  、基本公共服务均等化
、美丽中国等领域的重点任务进行延伸细化，对区域战略任务进行专门部署；二是3.12审议通过的国家发展规划法  ，通过法律形式明确规划实施责任和具体安排

，包括“中央财政资金优先投向国家发展规划确定的重大战略任务
、重大政策举措 、重大工程项目 ”等配套举措，确保五年规划顺利推进 。

　　风险提示：外部环境 、政策力度

、地缘博弈等超预期变化 。